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专家观点:TSG特种设备安全技术规范与标准关系的思考

文章录入:压力管道许可证咨询网  文章来源:电梯标准与检验   添加时间:2021/1/29
 
01
 技术法规和标准的主要区别

1.1、技术法规就是通过法规的形式,表达的政府监管的强制性技术要求。

由于政府监管受到资源的限制,监管的范围和内容是有限的,往往仅则重于最危险的,社会不能接受其危害后果的、容易犯错误的、其造成的伤害不宜通过民事机制解决的项目。技术法规不需要《立法法》的“渊源”,技术法规只是一个概念和一般法规没有严格划分。
WTO术语下的“标准”与“技术法规”的区分:
(1)所有立法机关、政府行政主管部门、或法律法规授权的管理机构,依据法律、法规授予的权限,发布的具有强制性效力的技术要求,不管叫什么,可能是“Code、Rule、Standard、Note、Alerts、Bulletins、Regulation”,都是技术法规,技术法规只是一个概念和一般法规没有严格划分。技术法规不需要《立法法》的“渊源”。技术法规因涉及到较多的技术要求,一般是由法律授权政府制定,通常是相当于我国《立法法》规定的规章、规范性文件的级别。如美国劳工部制定并在联邦公告发布的“美国职业安全卫生标准”(Occupational Safety and Health Standards),是美国劳工部根据《职业安全卫生法》授权制定,它是通过法定程序制定、颁布并强制执行的规章,并在联邦公告上公告之后才生效。收录入CFR(Code of Federal Regulations)联邦规章集第29篇。美国职业安全卫生标准包括很多具体的起重机械安全技术要求,但电梯、锅炉等技术法规由各州立法机构授权地方政府自行制定。“美国职业安全卫生标准”是联邦技术法规,具有强制性。
(2)所有标准化组织,包括美国国家标准学会(ANSI,American National Standards Institute),没有法律授予制定具有强制约束力文件的权力,其制定和发布的文件,不管叫什么,如叫“Code、Rule、Standard”,都是自愿性的,属于WTO框架下的“标准”。标准只有被法规引用或指定后才有强制效力。
区分英语文件是WTO术语下的“标准”还是“技术法规”,不能从文件的标题“Code”、“Rule”、“Standard”来区分,必须从是否按法律授权、按照法定的程序制定,是否有强制效力。对于技术法规,一般在文件的前言会有明确表述,包括依据哪个法律的授权和制定的程序,以表明该技术法规的合法性。
标准往往是跨越地区和国家界限,有一些是由非常权威的标准技术机构制定发布,所以很多技术法规都是引用标准或以标准为基础制定的,这也是WTO希望成为消除贸易壁垒的方法。如美国国家标准,是美国国家标准学会(ANSI,American National Standards Institute)审查符合其协调制定的协商一致原则后授予“美国国家标准”编号,ANSI没有从立法机关或行政部门取得任何强制制定和实施这些标准的权力,所以美国国家标准没有强制性。
1.2 技术法规和其他法规一样,并不要求所有相关方协商一致
标准制定强调应当通过相关方协商一致。技术法规和其他法规一样,虽然也要按既定程序征求意见,特定的会议(委员会)表决通过,而不是所有相关方协商一致。
举例来说,特朗普要对从中国进口的产品增加关税,美国国内也有很多的不同意见,不可能协商一致,也明显违反WTO的规则,但国会之前已经立法授权联邦政府有调整关税的权力。经过既定程序后,特朗普增加关税的决定就得以实施。
中国的强制性标准是一个特例。

02
 欧洲法规与协调标准的关系

符合欧洲协调标准要求视为符合相应的指令(法规)要求。如果制造企业认为虽然不符合欧洲协调标准要求,但符合指令要求应申请并通过指定机构的评审。此外,欧盟法规目标只是解决统一市场准入问题,不包括使用环节的要求。

欧洲法律系体中除了电梯指令、机械指令、承压设备指令以外,还有一个协调标准指令。
(1)协调标准需要有定义,需要有其法律地位,这个应当在某个特种设备专项法规里去说。如果现在没有这个专项法规,也应当在某个法规中说明什么是协调标准,其地位和作用是什么。(2)确定了协调标准的地位和作用,还需要确定,通过什么样的程序制定、评审、批准、公告的协调性标准,才具有“等效某个技术法规的基本安全要求”的地位。如同EN 81-1、EN 115那样。(4)协调标准中超出技术法规(如TSG)的内容、要求是否是行政性要求。不明确以上问题,会给法规的制修订带来麻烦,与其法律地位也不相适应。
欧盟电梯指令的基本安全要求规定的只是目标(风险控制目标),或应做或完成“什么”,但没有规定“如何”实现。因此,为了达到一项电梯基本安全要求的安全目标,应选择适当的电梯部件和功能的设计,并应证实它们符合该电梯基本安全要求的要求,即所选择电梯部件或功能应证明能够消除或足以降低安全风险。
这个方案存在下面两个方面的问题:
一方面,由于目标(风险控制)是可以具有多种路径、多种方法来实现的,甚至是目前未知的路径和方法。因此目标往往是用概括性的模糊语言来表述,概括性的模糊语言也就带来不确定性,不同的人有不同的理解。
另一方面,法规制定又需要准确表达法规的要求,避免歧义,才能防止政府滥用权力,才能防止企业规避要求,才能顺利实施。

03
 家过度营销个人的理解和建议

技术法规就是政府监管的技术要求。对于成熟的产品和我国目前的现实,建议:

3.1 技术法规与标准分离方案
(1)技术法规与标准分离方案。对于需要严格执行的技术法规,应当对“重要性的风险(从严重程度和发生频率两个维度考虑)”提出防范要求,再采用准确无歧义的“性能型标准”或“描述型设计标准”语言,但应为新技术发展留下解决问题的通道。技术法规仅用概括性的模糊语言来表述存在很大的不确定性,不同的人有不同的理解,可能会产生两个相反的双刃剑后果。一个后果是设计人员因为降低成本的需要而做出过渡轻型化的设计;另一个相反的后果是监管认证机构也可以根据同样的要求,过于保守地指责设计达不到规定的安全目标。
(2)对于起到厘清民事责任作用的推荐性标准,尽量使用“性能型标准”或“描述型设计标准”语言提出“一般性的风险”防范要求,但为了给新技术留有发展空间,可以在提出目标的情况下,给出现行实现目标的范例。
3.2 参照欧洲指令与协调标准关系的方案
要实现以上类似于欧洲指令与协调标准的关系和逻辑,需要建立我国的技术法规与协调标准的法律关系,为了减少安全目标描述的不确定性带来的影响,建议成立新的由政府主导的“协调标准委员会”,才能达到贯彻监管部门政策目标的目的。此外,还要建立不符合协调标准的评审渠道,如果制造企业认为虽然不符合协调标准要求,但符合法规要求时,应当有解决的渠道。类似的这些问题需要解决。
不妥之外,敬请大家指正。